“小金库”的认定与治理
发布时间:2012-09-03 浏览次数:

 

“小金库”的认定与治理

作者 : 刘淑平

摘要:本文主要阐述“小金库”的认定、特征、来源及形成方式,正确界定“小金库”,掌握有关“小金库”的存放形式及使用方向,了解有关“小金库”治理工作中发现的深层次问题及防治“小金库”的方法措施。

  关键词:小金库认定符合规定的单位账簿特征来源内部控制

  “小金库”现象由来已久,它既是一种消极的历史现象,也是一种腐朽的文化现象,更是一种危害极大的经济现象。它是在计划经济向市场经济转轨过程中产生的衍生物,是制度非均衡和政府失灵的一种表现。

  一、“小金库”概念的变化及认定

  中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年联合发布了《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》,将“小金库”定义为违反法律法规及其他有关规定,应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。这次规定相对于以前的主要变化是不再强调“小金库”的手段和方法。随着社会经济的日益发展,设立“小金库”的途径较之以往已经有了很大的变化,如违规摊派、罚款设立、虚列支出转出公款设立、上下级单位之间互相转移资金设立等等;不再将“小金库”界定为未列入单位财务会计部门账内或预算管理的资金或资产,而是强调符合规定的单位账簿。原因在于关于单位账簿的设置具有明确的法律法规规定,而单位财务会计部门账簿未必是符合规定的账簿。这对于界定是否属于“小金库”有重要的意义;不再将“小金库”的表现形式局限于资金,而是扩展到各项资金及其形成的资产。如实物资产或无形资产等,如果将“小金库”的表现形式局限于资金一种,显然不符合时代发展的要求。

  在《实施办法》中,确定该次专项治理界定“小金库”的唯一界限就是“是否列入符合规定的单位账簿”。账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。各会计核算单位必须依法设置,不允许相互替代。不得违反会计法和国家统一的会计制度的规定,在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账,必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。

  二、“小金库”认定的几种特殊情况

  从现实情况看,许多财政违法行为,其性质类似于“小金库”但按照《意见》和《实施办法》并非“小金库”情况;也有传统观念认为不是“小金库”,而按照政策规定属于“小金库”的行为。这些特殊情况,在日常业务工作中,更应该引起广大会计从业人员的注意和重视。

  (一)在往来科目中列收列支,超标准、超范围发放奖金、津贴,请客、送礼,公款、旅游等,只要是在符合规定的账簿内登记、核算,就不能认定为“小金库”,只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。

  (二)某些专项资金,如某些政策性资金特别是一些国际金融组织贷款和外国政府贷款,由于款项提供方有“专户储存、专账核算”的要求,资金使用单位从而单独设置会计账簿进行登记核算,既不进行总账汇总登记,也不在单位对外提供的财务决算报表或财务会计报告中列示反映。此类款项以及相关的经济业务未在符合规定的单位账簿内核算,因此,此类行为均认定为“小金库”。

  (三)所属非独立会计核算主体设置会计账簿核算的情况,如单位内部食堂、招待所等。如果这些单位内部机构未取得独立的法人登记、负责人登记或者二级法人登记,那么它就不具备会计主体资格,虽然可以设立辅助性账簿进行业务登记核算,但其账簿所登记经济业务内容必须汇总至其主体或上级单位总分类账进行汇总登记,否则其所登记核算业务内容即未纳入“符合规定的单位账簿”,可以认定为“小金库”。

  (四)账外资产形成“小金库”。有些行政事业单位,资产购置时已在符合规定的单位账簿列支,货款也已支付。但由于种种原因未按规定进行资产验收或决算,未进行固定资产账簿登记。根据中央治理工作政策,此类资产未在符合规定的账簿登记,脱离单位财务监管,存在国有资产流失的风险,也认定为“小金库”。

  三、“小金库”的特征及资金来源

  “小金库”来源具有公有性、多样性、违规性;“小金库”资金去向具有违法性、私人性、集团福利性;私设“小金库”行为主体具有公职性;“小金库”存放形式具有隐蔽性与多样性的特点。主要资金来源有:财政拨款、政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、资产处置收入、资产附加收入、经营收入、利息收入、捐赠收入、附属单位上缴收入等。随着经济社会的发展,会有更多的设立“小金库”资金来源出现。

  四、常见“小金库”的形成方式

  (一)截留式“小金库”。以现金形态存放,以个人或他人名义存入储蓄所或银行,而且各类收入不在本单位法定账簿登记核算,通常另设账簿记载或在类似载体中记载反映。如企业的生产经营收入、服务劳务收入、价外费用、机关事业单位的预算外收入(有时为违规收费)、基金收入、事业收入,罚没收入及正常、不正常的“折扣”、“折让”、“佣金”、“回扣”、手续费,接受捐赠、赞助取得的资金、固定资产出租或变价收入,废旧物品处理变卖收入等。

  (二)虚列式“小金库”。没有真实交易,用虚构的业务把资金转到单位法定账簿外,大多不登记入账簿。如用假发票虚报冒领,虚列成本,套取现金,然后单独存放或分掉,多表现为会议费、劳务费、培训费等形式。

  (三)抵消式“小金库”。在本单位账簿上没有任何收支记载,把应纳入法定账册核算的真实合法的租金、承包费、投资联营利润等收入长期不登记入本单位法定账册,用餐费、住宿费、油料费、会议费等互相抵账,如直接到租赁、承包或投资单位账上报销费用,或者直接用于再投资等等。

  (四)转出或转回式“小金库”。在原资金分配单位另设账簿记载或没有任何记载。它是有预算分配权的单位或部门,在分配拨付资金时,明确规定其中一部分资金由拨入单位代管,但使用权仍在资金拨出单位;或资金拨付单位将资金拨出去之后,再要求拨入单位将资金转回或转到指定单位、指定账户,供原资金分配单位或其他单位使用。这种“小金库”在拨出款项单位看不到任何痕迹。

  五、“小金库”的存放形式

  (一)现金。表现为:一是现金直接存放于保险柜,利用自制票据或非正规票据,将收取的房租、罚没收入、管理费、废品变卖收入等不入账;利用一些人交款后索取发票的意识不强,或收款单位以各种借口不开发票,将收入隐藏形成“小金库”。二是采取虚列支出的方法套取现金。如以工程费、劳务费、办公费假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额,将差额部分形成“小金库”。四是商业行为的各种回扣、折扣、折让等。

  (二)银行存款。主要由单位或部门支配,一般存放于二级单位或关联单位;有的以个人名义存入银行。如将收入存放在下属单位、工会、协会、学会等账户,通过和下属单位走账,将收入存放于单独设立的其他账户;通过转移收入、将资金直接存入个人账户等。

  (三)有价证券。来源于公用闲置资金和在违法理财过程中形成的资金,有价证券多为单位账外购买的国库券、股票、债券和购物卡等,是一种新形式的“小金库”,在当前证券金融市场上异常活跃的存在着。

  (四)固定资产。固定资产来源途径大致有两类:一是来源于单位改制过程中形成账内未登记固定资产;二是表现为某种借用关系的本单位不入账资产,如利用职权以应收不收或放松管制为交易手段,让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等,挂靠在外单位。如单位将门面房、房屋、设备等出租,收取租金的收入直接在承租方消费,以支抵收,收支均不入账;有的单位仅将部分收入纳入账内。固定资产形式的“小金库”,一般以设备、汽车、房屋等形式存在,账面上不反映,它与资产出租、出借、处置收入不入账相关。

  (五)股权和债权。该形式的“小金库”,唯有经办人及单位领导知晓,不易被监管部门察觉。它不是指股票、债券等有价证券,而是指单位或部门与关联企业之间股权、债权关系。其来源是单位改制过程中形成的股权、债权关系,也可能是领导以权谋私而形成的所谓“干股”,在账上没有任何记载,从而形成的账外“小金库”。它以一种协议或契约的形式出现,有的是一种口头上的承诺。

  六、“小金库”的发展态势及使用方向

  “小金库”大部分是弥补扩大范围、提高标准的不正常的经费不足,有的是用于弥补正常经费的不足;有的是用于超标准配置办公设备、购置车辆,有个别是超规定兴建办公楼;有的是超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等;有个别单位利用私设的“小金库”资金用于接待宴请,甚至公款旅游等;有的是列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出,以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼品等;特别是由小范围一些人员将“小金库”资金私自瓜分,已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。随着治理力度不断加大,虽然总体上呈下降减弱趋势,但留存下来或新设立的“小金库”手段也不断翻新,资金来源更加繁杂,方式更加隐蔽,性质认定出现了一些模糊地带。

  应该加强单位内部控制。加强会计从业人员职业道德修养和专业知识修养,从机制上、制度上加强建设,建立完整的会计职业道德体系,作为财务人员应当遵守职业道德,强化业务学习,不断更新专业知识,从个体素质的提高改善来促进整体内部控制能力,财务管理水平,使会计人员无论从主观意识还是客观能力上都主动抵制和防范“小金库”等违法违纪行为;建立健全内部审计检查制度,强化对所属单位的内部监督检查,及时发现日常管理特别是财务管理,业务管理中存在的苗头性、倾向性问题,并及时堵漏改正,防治单位内部管理“灯下黑”的现象产生;强化不相容职位分离制度,形成相互监督、相互制约的工作机制,做好重点业务环节的控制制约。